TOPRAK KORUMA VE ARAZİ KULLANIMI KANUNU TASARISI HAKKINDA ZİRAAT MÜHENDİSLERİ ODASI'NIN GÖRÜŞÜ
“Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu
Tasarısı” Hakkında
TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası’nın Görüşü
Ülkemizde toprağın stratejik önemini bilen ve toprağa gönül veren her kişi ve kurum, ülke topraklarının korunması, geliştirilmesi ve planlı kullanımına yönelik bütünsel bir düzenlemenin yaşama geçirilmesini zorunlu görmektedir.
Toprak koruma ve arazi kullanımını düzenleyen bir yasanın ülkemizin çok önemli bir gereksinimi olduğu Odamız tarafından yıllardır sürekli olarak savunulmuş; ülkemizin geleceğe yönelik hedeflerini ortaya koyan Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planlarında da, Anayasal dayanaklar doğrultusunda bu yasanın çıkarılması açıkça öngörülmüştür.
Anayasanın 44 üncü maddesi “toprağın verimli ve ekonomik olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek…” ve 45 inci maddesi “tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek...” konularında Devlet’i görevli saymıştır.
Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planlarında bu hedef, “Toprakların tahsisi, korunması (erozyon, parçalanma, kirlenme, çoraklaşma, amaç dışı kullanımına karşı), sınıflandırılması, sektörel ve sektörler arası kullanım ve üretim için planlanması gibi konularda tüm aksaklıkları düzeltecek ve boşlukları kapsayacak çerçeve nitelikte Arazi Kullanımı ve Toprak Koruma Kanunu çıkarılacaktır.” ifadesi ile yer almıştır.
Kalkınma Planı hükümleri doğrultusunda görevlendirilmiş Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve 57 inci Hükümet döneminde koalisyon dengeleri nedeniyle yasalaşamayan “Arazi Kullanımı ve Toprak Koruma Kanunu” Tasarısı, 59 uncu Hükümet döneminde yeniden değerlendirilmiş ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan yeni Tasarı, 19 Ocak 2005 tarihinde “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu” adıyla TBMM’ye sevk edilmiştir.
Bu bağlamda, doğal kaynaklarımızın sürdürülebilir kullanımında toprağın vazgeçilmez yerinin, söz konusu yasa tasarısını TBMM gündemine taşıyan ve bu nedenle takdir etmemiz gereken siyasi iktidar tarafından da görülmüş olmasını dilerdik. Ancak, tasarının özünde, tasarıda iyi niyet aramaya olanak vermeyen konulara yer verilmesi, bizleri bu konuda kaygılandırmaktadır.
Özetle, tasarının niyeti anlaşılmadan ve açıklanmadan kamuoyu doğru bilgilendirilmiş olmayacaktır ve genel yaklaşım ortaya konulmadan doğrudan maddelerin incelenmesi yanıltıcı olabilecektir.
Tasarının Geneli Hakkında Değerlendirme
Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Yasası’nın özü; doğal, sınırlı, yok edilebilir ve canlı bir kaynak olan toprağın korunması, geliştirilmesi ve planlı kullanımı olmalıdır. Doğal olarak yasa, bu konuda ilgili kamu örgütlenmesini de içermek durumundadır.
Adı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu” olarak konulan bir tasarının TBMM’de görüşülmeye başlanmasının, bu konuda yetişmiş uzman personeli, araç-gereçleri, binaları, laboratuarları, arşivi ve veri tabanı gibi altyapısı bulunan tek kuruluş olan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün (KHGM) kapatılması ve toprağı koruyup geliştirici görevlerinin tümüyle yerel yönetimlere devriyle aynı günlere gelmesi, örneğine başka hiçbir ülkede rastlanamayacak “garip” bir uygulama olmuştur.
Daha açık belirtmek gerekirse; tasarının 3. Maddesinin (n) bendinde belirtilen “arazi yetenek sınıflaması”nı yapabilecek teknik elemanlar ülkemizde (üniversiteler bir yana bırakılacak olursa) yalnızca KHGM’de çalışmaktadır. Bu uzman personel yerel yönetimlere bağlı olarak görevde kalsa da, çalışacakları il özel idarelerine başvuruların kim tarafından ve nasıl yönlendirileceği, bu elemanların gerek duyacakları topografik haritalar ile toprak haritalarını nereden sağlayacakları, toprakları sevk edecekleri laboratuarların sorumluları ve sorumlulukları gibi konular askıda olduğundan, yeni bir sistemin etkin çalışabilmesi, aylar, hatta yıllar alabilecektir.
Tasarının 18. maddesi ile Bakanlık bu çalışmaların yalnızca denetimi konusunda yetkilendirilmekte olup, uygulama boşluğunun nasıl doldurulacağı konusunda hiçbir somut öneri, hüküm ve girişim görülmemektedir.
Öte yandan Tasarı, “büyük ova”, “yeter büyüklükte tarımsal arazi parseli”, “tarımsal arazi kullanım planları” ve “toprak koruma projeleri” gibi yeni kavramlar getirmektedir. Bu kavramları yaşama getirebilecek birikimi olan elemanların dağıtılması, Tasarıdaki gerçek niyet ve ulaşılmak istenen amaçlar konusunda güven vermemektedir.
Tasarının 5., 7/2., 10/2., 11/2., 12/3, 13/1, 15/3 gibi çok sayıda hükmü ile, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’na çeşitli görevler yüklenmektedir. Bakanlık, örneğin;
• 13. Maddenin (e) bendi hükümleri ile, “kamu yararı kararı alınmış yatırımlar için amaç dışı arazi kullanım taleplerine izin verme”;
• 14. madde hükümleri ile, “büyük ova koruma alanlarını Bakanlar Kurulu’na önerme, buralarda koruma ve geliştirme amaçlı projeler ve arazi kullanım planları” hazırla(t)ma;
• 15. madde hükümleri ile, “erozyona duyarlı alanları belirleme ve koruma, çölleşmeye maruz alanlarda gerekli önlemleri” al(dır)ma;
konularında özellikle yetkilendirilmekte ve görevlendirilmektedir.
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nü kapatıp, 3202 sayılı Yasadaki görevleri “Köye Yönelik Hizmetler” olarak değiştiren 5286 sayılı Yasa; toprak yönetimini devlet tüzel kişiliği kapsamı dışına çıkarıp İl Özel İl Özel İdareleri ve Büyükşehir Belediyelerine devretmektedir. Oysa bu görev Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın ana görevlerinden biridir ve biri olarak kalmalıdır.
Ortada taşra örgütü kalmamış iken, uzmanlık, deneyim ve birikim gerektiren son derecede önemli görevlerin tasarıda Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nca yerine getirilmesinin öngörülmesi, yasanın ölü doğacağını açık şekilde ortaya koymaktadır. Bu durumda akla, “siyasi iktidar ne yapmaya çalışıyor?” sorusu gelmektedir ve bu soruya açık yanıtlar verilmesi gerekmektedir.
Tasarının Geçici 1. maddesi, “1/1/2004 tarihinden önce tarım arazileri; gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise; söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için iki Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir.” hükmüyle, yukarıdaki belirsizliklerin ve soruların tümünü yanıtlamaktadır.
Çıkarılmaya çalışılan yasanın “ana” amacının, topraklarımızı, doğal kaynaklarımızı korumayla ilgisi yoktur. Yapılmak istenen şey, yasadışı işgalle tarım arazilerimizi yok eden uygulamalara “af” getirmek ve Devlet’in sağladığı özendirici kolaylıklarla belli kesimlere teşvik sağlama yolunu açmaktır.
Yasanın yürürlük tarihinden önce izin alınmadan tarım arazilerini tarım dışı kullanıma açan kişi, kurum ve kuruluşları, para cezası karşılığı af ettiğini açıklayan bu düzenleme, Yasanın özüne olduğu kadar, Anayasanın 44, 45 ve 166 ıncı maddesine açıkça aykırıdır.
Öngörülen uygulamanın af niteliğinden çıkarılarak, çıkarıldığı tartışılır ve tartışılmalı, simgesel bir mali yaptırımla konunun geçiştirilmeye çalışılması, yasanın Anayasal organlardan dönmesini engellemek üzere yerleştirilen belirgin bir düzenlemedir. Düzenlemenin hukuki boyutu “yasaya karşı hile” yönteminin yaşama geçirilmesidir.
Geçici Madde hükümleri arasına serpiştirilen “...tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise...” (bu açıklamayla ne kastediliyorsa?), ya da “...hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması...” (üzeri betonla, ya da binayla kaplı olan alan için nasıl bir toprak koruma projesi yapılacaksa?) gibi ekler, tasarı hazırlanırken gerçek amacın üzerini örtecek kılıfların da hazırlanmaya çalışıldığını göstermektedir.
Geçmişte yaşanan imar aflarının sorunu çözmediği, aksine yeni sorunların kaynağı olduğu ortadadır. Geçici madde ile af edilmeye çalışılan bu tür tarım dışı işgaller bir kez yasal güvenceye kavuştuklarında, çığ gibi büyüyen af beklentileri ve zincirleme aflarla, doğal kaynak kayıplarımızı katlanarak artıracaktır.
Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımlara ayrılabilmesine olanak tanıyan Bakanlık yönetmeliğinin (önceki adıyla Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye Dışı Kullanılmasına Dair Yönetmelik, şimdiki adıyla Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair Yönetmelik), 1989 yılından bu yana uygulamada kaldığı süre boyunca, yargı kararlarına bağlı iki temel düzenleme dışında defalarca değişikliğe uğratıldığı ve bu uygulamaların tümünün yönetmeliği gevşetmeye ve istisnaları genişleterek toprak kayıplarını artırmaya yönelik hükümler içerdiği, Odamızın bu süreçte üç kez yargıya başvurarak bunlardan ikisini kazandığı (yani topraklarımızı koruma konusunda yürütmenin hiç de özenli davranmadığı gerçeğini yargı organlarına tescil ettirdiği), sürmekte olan bir davanın da önemli maddeleri hakkında “yürütmeyi durdurma” istemimizin dikkate alındığı gerçekleri toplu olarak değerlendirildiğinde; Tasarı ile siyasi iktidarın ulaşmak istediği amacın tarımsal nitelikli topraklarımızı betonla kaplayan anlayışa kolaylık getirmek olduğu konusunda hiçbir kuşkuya yer kalmamaktadır.
Metrekare başına iki YTL (arazi türlerine göre değişse de) yaptırım uygulaması, Hazine’ye para girişi olacağı gibi bir yanılgıya yol açmakla birlikte (yasaya göre önemli bir beklenti), sağlanmakta olan çeşitli özendirici uygulamalar, parasal kolaylıklar ve bağışıklıklar birlikte değerlendirildiğinde, toplanacak miktarın çok üzerinde mali kaynağın, doğal kaynak yıkımına transfer edilmekte olduğu görülecektir.
Tasarının temel hedefinin, amaç dışı kullanılan tarım arazilerine af getirmek olduğu, böylesine açık bir gerçektir.
Çok önemli diğer bir saptama ise; Tasarı ile, henüz yasalaşamayan Kamu Yönetimi Temel Kanunu hükümlerinin yaşama geçirilmesine olanak tanınmasıdır.
Tasarının 5 inci maddesinde yer alan Toprak Koruma Kurulu’nun bünyesinde Maliye Bakanlığı ismen sayılmışken, yasanın 3 üncü maddesinin (a) bendinde tanımlanan ve taşra örgütünün kapatılması gündeme getirilen Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın Kurulda açıkça yer almaması düşündürücüdür.
Öngörülen Kurul’un sekreteryasını kimin yürüteceği belirsizdir. Oysa, konu ile ilgili standartları belirleyen, envanterleri ve veri tabanını oluşturan uzman bir kuruluşun olmaması, sağlıklı bir çalışma düzeni sağlamayacaktır.
Ayrıca, Meslek Odaları ve Sivil Toplum Kuruluşlarından seçilecek üç temsilciyi kimin, hangi ölçütlere göre seçeceği belirsizdir. Toprağı yok eden şirket temsilcilerinin kurdukları “çevre” odaklı STK’lardan oluşan bir kurulun varlığı, duyulan endişenin somut olarak anlaşılmasına yeterli olacaktır. Meslek Odaları tanımında TMMOB bünyesindeki Odalara atıfta bulunulmaması nedeniyle uygulamanın nasıl olacağı belirsizdir. Bu nedenle, Kurul’un oluşumu yasada açıkça belirtilmelidir.
Tasarının 6 ıncı maddesinde Kurulun görevleri sayılmışken, ayrıca “verilen diğer görevler” ibaresi yeni belirsizlikler yaratmaktadır. Oysa, bu görevlerin yasa ile açıkça verilmesi, tek doğru yaklaşım olmalıdır.
Tasarının 7 nci maddesinde yer alan, “Toprak ve arazi varlığının belirlenmesi, sınıflandırılması, etüt, analiz ve sınıflama ile ilgili standart oluşturulması, harita ve veri tabanının hazırlanması ve kullanıcıların hizmetine sunulmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikle belirlenir.” hükmü, Kamu Yönetimi Temel Kanunu felsefesine uygun bir düzenlemedir. Bakanlığın sorumluluğunu genel düzenlemelerle sınırlı sayan bu süreçte, ulusal ve bölgesel ölçekte yürütülmesi gereken uygulamalar yerele devredilmektedir.
Özetle; Devlet, Anayasada belirtilen görevlerini yapamaz bir konuma getirilmekte, “Yönetişim” anlayışına uygun bir “Düzenleyici Devlet” modeli yaşama geçirilmektedir.
Odamız; Tasarıdaki tüm bu olumsuz tavır, niyet ve düşüncelere karşın, TBMM sürecinde bu olumsuzlukların düzeltilebileceği umudu ve inancıyla, Tasarıya teknik yönden gerekli katkıyı yapmayı önemli bir görev olarak görmeye saymaktadır.
Tasarının Maddeleri Hakkında Değerlendirme
1) Tasarının kapsam maddesi, meraları kapsam içinde saymakla birlikte, 6831 sayılı Orman Yasası kapsamındaki alanları/toprakları kapsam dışı bırakmaktadır.
Ülke topraklarını “kır-kent” ya da “mera-orman-kıyı” ayrımına gitmeden kapsaması gereken Yasa, kapsam maddesiyle topraklarımızın tümüne yönelik bir yasal düzenlemeyi baştan işlemez kılmaktadır.
Oysa, Yasadan beklenen, tüm toprakları kapsayıcı düzenlemeler içermesi ve uygulamaların ilgili Bakanlıklarca yapılması olmalıdır.
2) Tasarıda tarım arazileri, “Tanımlar” başlığı altında, “mutlak tarım arazisi, özel ürün arazisi, dikili tarım arazisi ve marjinal tarım arazisi” olarak dört grup altında toplanmaktadır. Böylece tarım arazileri için yeni bir sınıflama sistemi getirilmektedir.
Oysa, bu sınıflama sistemine uygun olarak getirilen tanımlar, bilimsel açıdan tartışmaya açık, yeterince açık olmayan tanımlardır. Örneğin, yöresinde meyvecilik yaygın olmayan bir yetiştirici bir meyve bahçesi kurduğunda, arazisinin “mutlak tarım arazisi”mi, yoksa “dikili tarım arazisi”mi sayılacağı Tasarıya göre belirsiz kalmaktadır. Oysa, “mutlak tarım arazisi” kavramı yöresel ölçütlere göre değil, ülkesel bir standarda göre tanımlanmalıdır.
Ayrıca, toprak etüt ve haritalama çalışmaları yapılmadan “muğlak” ölçütlerle mutlak tarım arazilerinin belirlenmesi, Danıştay’ın verdiği son yürütmeyi durdurma kararında belirtildiği üzere, bilimsel olmadığı gibi, hukuksal açıdan da sakıncalıdır.
3) Tasarıdaki “özel ürün arazisi” kavramı, sanki normal tarımsal etkinlikler yapılamıyormuş da, başka çözüm olmadığından belirli ürünler yetiştiriliyormuş izlenimi vermektedir. Oysa, IV., VI. ve hatta VII. sınıf araziler üzerinde kurulu zeytinlikler, incir ağaçları, fındık bahçeleri, çaylık alanlar, gül bahçeleri gibi sayısız örnekten görüleceği üzere, başka bir bitkisel üretim olanağı bulunsa bile yetiştiricinin vazgeçmeyeceği, kazançlı üretim türleri buralarda yaygındır. Dahası, şark tipi tütün, kimi asma ve turunçgil türleri gibi ürünlerin yetiştiriciliğinde, aynı coğrafi bölgede özel ürün yetiştirme alanları daha yüksek ve daha nitelikli ürün verebilmektedir. Bunlar için tasarıda alt sınıf öngörülmesi ya da dikili arazi içinde değerlendirilmesi, uygulamada karışıklıklara yol açabilecektir.
Ayrıca, mülga Topraksu ve devamında Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve halen tek resmi kaynak olarak kullanılan haritalarda zeytin, fındık, çay, antepfıstığı gibi bölgesel ölçekte yetiştirilen ürünler özel ürün arazileri olarak belirlenmiştir. Tasarıdaki özel ürün arazisi tanımı, bu açıdan da uygulamada yeni kavram kargaşası yaratacak niteliktedir.
4) Tasarıda yer alan “marjinal tarım arazisi” kavramı, neredeyse elde korunabilecek toprak bırakmayacak oranda geniş tanımlanmıştır. Türkiye’de yaklaşık 28 milyon hektar olan tarım arazilerinin 11 milyon hektarında kuru tarımda nadas-tahıl ekim sistemi uygulanmaktadır. Tasarıda aykırı bir hüküm bulunmadığına göre çayırlar ve otlaklar da tarım arazisi içinde yer aldığından, bu değere, Bakanlığın kendi verilerine göre yaklaşık 13 milyon hektar arazinin de, marjinal arazi sayılıp eklenmesi gerekecektir. Yemeklik baklagil, yem bitkileri vb ekim alanlarıyla birlikte Tasarıda “marjinal tarım arazisi” tanımına giren alan miktarı 25 milyon hektara, yani ülke yüzölçümünün üçte birine ulaşmaktadır.
Üstelik, ucu açık tutulan bu kavramla, uygulamalar sırasında pek çok arazi “keyfi” biçimde “marjinal tarım arazisi” tanımı içine alınabilecektir. Özetle belirtmek gerekirse, bu tanım da, tarım arazilerini amaç dışı kullanıma açmak isteyenlere kolaylık sağlamak ve ülke topraklarını plansızca heba etmek yönünden, kapıları ardına değin açık tutan bir tanımdır. Ayrıca, birebir tercüme ürünü olan “marjinal” teriminin hukuk dili açısından da varlığı tartışılmalıdır.
Tasarının 13. maddesinin ikinci paragrafında yer alan, “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.” hükmü incelendiğinde, geriye kalan tarım arazilerinin tümüyle “marjinal tarım arazisi” kapsamına girdiği görülmektedir.
Bu konudaki önerimiz, ABD’deki gelişen sınıflama sistemlerinin tercümesine dayalı “marjinal tarım arazisi” kavramının tasarıdan çıkarılması; bu yapılmayacak ise, teknik olarak tarım yapılması uygun olmayan, ancak vatandaşın çaresizlik veya bilgisizlikten dolayı tarım yapmakta olduğu arazilerle sınırlı tutulmasıdır. Bu önerimiz ise, tasarıda yer alan ve “kağnı” ile sürümü anımsatan “geleneksel tarım” olarak algılanmamalıdır.
5) Tasarının 3. maddesinin (k) bendinin son bölümü, "... endüstriyel, turizm, rekreasyon, iskan, altyapı ve benzeri amaçlarla ‘kullanılmakta olan’ arazileri,” şeklinde değiştirilmelidir. Çünkü, tasarıdaki haliyle “planlanan” alanlar gündeme gelirse, ülke düzeyinde neredeyse her yer tarım dışına çıkarılmış olacaktır.
6) Tasarının 3. maddesinin (f) bendinde, “arazi yetenek sınıflaması” tanımlaması yapılmakla birlikte, bu Tasarıda bu tanımdan yararlanılan bir bölüm yer almamaktadır. Öte yandan arazi yetenek sınıflamasına “... iklim koşullarına dayalı yapılan...” açıklaması eklenerek, geleneksel arazi sınıflaması yerine yeni bir sınıflama sistemi öngörülmektedir. İlke olarak bu anlayışa karşı çıkılmamakla birlikte, yeni sınıflandırma modelinden neyin kastedildiğinin açıklanması beklenir. Çünkü, 7. maddede de, “Bakanlık, toprak koruma ve kullanmaya yönelik farklı sistemler kullanarak arazi ve toprakla ilgili sınıflamaları yapar veya yaptırır.” hükmüyle, belirsizlik pekiştirilmiştir.
7) Yasayı uygulayacak Bakanlığın uzman ve yetkili Genel Müdürlüğü’nün adının belirtilmemesi ve tanımlara yazılmaması da önemli bir eksikliktir.
8) Arazi kullanım planlarının yapılması başlıklı 10 uncu maddede, “tarım arazilerinin bu Kanunda belirtilen istisnalar hariç olmak üzere arazi kullanım planlarında belirtilen amaçları dışında kullanılamaz.” ifadesi yer almakta, ancak uymayanlara ilişkin yaptırım söz konusu edilmemektir. Ayrıca, bir çeşit arazi kullanım planı olan çevre Düzeni Planı ile tasarıda öngörülen planın hiyerarşik kademesi açık değildir.
9) Tasarının 11. maddesinin ikinci paragrafında, “tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerinin hazırlanmasında çiftçilerin ve arazi sahiplerinin görüşleri ile sahip oldukları arazi miktarı oranında maddi katkıları alınır.” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm, öncelikle Türk hukuk sistemine aykırıdır.
Örneğin, yaptığı üretime ilişkin yakınması olmayan, arazi sahibi olmasına karşın kiracı ya da ortakçıya veren ve herhangi bir plan ve proje yapmak istemeyen yetiştiriciler için nasıl bir yol izlenebileceği konusu ortada bırakılmıştır. Arazilerin değerleri, dolayısıyla katkı payları, Tasarının yaptırımlar bölümünde yer aldığı üzere, az sayıda katsayıya bağlı bırakılırsa, doğacak eşitsizlikler ve hukuki sorunların ne yolla aşılabileceği de belirgin değildir.
Oysa, bu tür çalışmalar yasa zoruyla ve Devlet eliyle değil, mesleki örgütleri aracılığıyla ve gönüllülük ilkesi temelinde yürütülmelidir.
10) Toprak koruma projelerinin hazırlanması başlıklı 12 nci maddede, söz konusu projelerin “toprak konusunda uzman” en az bir ziraat mühendisi sorumluluğunda hazırlanması sağlanmalıdır.
11) Tasarıda, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasına yönelik istisnalar çok geniş ve esnek düzenlenmiştir. 13. maddenin (e) bendi, “Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış yatırımlar” konulu arazi tahsisleriyle, en değerli tarım arazilerinin bile geleceğini tehlikeye atar niteliktedir. Bu hüküm, uygulamada sınırsız esneklik ve serbestlik getirerek, tarım arazilerinin korunabilmesini olanaksızlaştırmaktadır.
Ayrıca, alüvyal ovalardaki “kil”, su kıyılarındaki “kum” maden sayılırken, bu hükme karşın (d) bendinde “madencilik faaliyetleri”ne özel vurgu yapılmasının nedeni iyi niyetli bir düzenleme olarak değerlendirilmemektedir.
Yine, (b) bendinde “Doğal afet sonrası ortaya çıkan yerleşim yeri ihtiyacı” ifadesine hiçbir sınırlama getirilmemesi doğru değildir. Bu bağlamda, “geçici süreli” gibi bir sınırlama düşünülebilir.
Bu konuda, mevcut yönetmeliğin siyasi baskılar nedeniyle sık sık kolayca değiştirildiği ve değişikliklerin Odamızın açtığı davalar sonucu iptal edildiği gerçeğinden hareketle, istisnaların yönetmelik yerine Tüzük ile düzenlenmesi gerekmektedir.
12) Tasarının 14 üncü maddesi ile düzenlenen tarımsal potansiyeli yüksek büyük ovaların belirlenmesi ve korunması, havza bazında çalışmayı gerektirmektedir. Görevlerin yerel yönetimlere devredildiği süreçte, havza bütünündeki çalışmaların nasıl yapılacağı konusu ortada bırakılmıştır. Ayrıca, büyük ova sulamalarını gerçekleştiren DSİ Genel Müdürlüğü’ne hiç atıfta bulunulmaması, eşgüdüm sorununun yaşanmasına yol açabilecektir.
13) Tasarının 15 inci maddesinin ikinci paragrafında erozyona duyarlı arazilerin belirlenmesi ve korunması amacıyla “...havza bazında ilgili kamu kuruluşları tarafından yapılır veya yaptırılır. Bu amaçla yapılan veya yaptırılan rüzgar perdeleri, sekiler, sel oyuntusu önleme yapıları gibi fiziki yapıların korunması arazi sahiplerine aittir.” hükmü yer almaktadır.
Bu hükmün “havza” bazını temel alan ilk bölümündeki yaklaşımı çağdaş ve bilimselliğe uygun bir tutumu sergilemektedir. Ancak, şu anda Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın havza bazında herhangi bir örgütlenmesi yoktur. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün kapatılmasıyla birlikte bölge bazında örgütlenmiş birimi de kalmayacaktır. Bu durumda havza temelinde Bakanlığın yürütebileceği çalışmaların mikro-havza boyutunu hiçbir zaman aşamayacağı sonucuna varılmaktadır. Bu tür çalışmalar yerinde ve gereklidir. Ancak, dev su havzaları göz önüne alındığında çok yetersiz kalacakları da açıktır. Ayrıca, fiziksel yapıların kurulmasını kamuya yükleyen, bakımlarını arazi sahiplerine bırakan bir düzenlemenin yasada yer almasının yasa tekniğine ve pratiğe uygun olmadığı da görülmektedir.
Aynı maddenin üçüncü paragrafında yer alan “Bakanlık; kurak, yarı kurak ve az yağışlı yerlerde iklim değişiklikleri ve insan faaliyetleri de dahil olmak üzere çeşitli nedenlerle toprak bozulması görülen çölleşmeye maruz alanlarda ilgili kamu kurum ve kuruluşları, sivil toplum örgütleri ile işbirliği yaparak gerekli önlemleri alır veya aldırır.” hükmü, ülke gerçeklerinden uzak ve belirsizlikler içeren bir hükümdür.
Bu bağlamda, “Türkiye’de kurak yerler neresidir, Yarı kurak ve az yağışlı yerlerin sınırları nasıl ayırt edilecektir, ‘İklim değişikliği’ ile ne kastedilmektedir, ‘Çölleşmeye maruz’ alanlarımız biliniyor mu?” sorularının öncelikle yanıtlanması gerekir. Bir yasaya böyle bilimselliği ve sınırları tartışmalı hükümler konmamalıdır.
Öte yandan “...ilgili kamu kurum ve kuruluşları, sivil toplum örgütleri ile işbirliği...” yapmak için yasa hükmüne gerek var mıdır? Başka bir deyişle şu anda herhangi bir sivil toplum örgütünün erozyon önleme çalışmaları yapmasını engelleyen bir uygulama var mıdır? Ya da, sivil toplum örgütlerine daha özel bir anlam yükleyip, kamu örgütlerinin yerine konulmaya çalışılmaları mı söz konusudur?
Özetle bu hüküm, kulağa hoş gelen klişe sözcükler içermekle birlikte, uygulama alanlarını bile tanımlayamayacak kadar yetersizlik içermektedir.
14) Tasarının “Valilikler, tarımsal veya tarım dışı faaliyetlerden kaynaklanan toprağı kirletici ve bozucu olumsuzlukların giderilmesi için gerekli önlemleri alır ve aldırır.” hükmünü içeren 16. maddesi, büyük ölçüde 2872 sayılı Çevre Kanunu’nda ve bu yasaya bağlı düzenlemelerde yer almaktadır.
Buradaki yinelemenin amacı tarımsal etkinliklerden kaynaklanan kirlilik ise, “tarım ilaçları”nın ruhsatlandırılması, “toksik veya radyoaktif” kirlilik yükü taşıyan gübrelerin yurda sokulması, “büyümeyi düzenleyici” yapay ürünlerin yapımı, dışalımı ve dolaşımı gibi sorunlar, valiliklerin tek başlarına üstesinden gelebilecekleri konular değildir.
Bu bağlamda, her ne koşul altında olursa olsun, Tasarının çerçevesi çizilmiş açık hükümlerle yeniden kaleme alınması gerekir.
15) Tasarının “arazi toplulaştırması”nı temel alan 17. maddesi, ülkenin en ivedi gereksinimine işaret etmektedir. Ancak Bakanlık, çalışma alanı “reform uygulama bölgeleri” ile sınırlı bulunan ve toplulaştırma alanlarında tarla içi geliştirme hizmeti veremeyen Tarım Reformu Genel Müdürlüğü dışında, bu tür uygulamaları planlayacak, uygulatabilecek ve denetleyebilecek hiçbir örgütsel altyapıya sahip değildir. Çünkü, ülke düzeyinde bu işleri yürüten Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kapatılmıştır.
Tasarı, “isteğe bağlı” ve “zorunlu” toplulaştırmaya atıfta bulunurken, 3083 sayılı yasa kapsamı dışındaki ülkenin çok büyük bölümünde, mevcut Arazi Toplulaştırma Tüzüğü’ne göre isteğe bağlı toplulaştırma uygulanmaktadır. Bu yetkinin 5826 sayılı yasa ile İl Özel İdarelerine bırakılması, uygulamadaki çok başlılığı artıracaktır. Bu bağlamda, Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hükümleri arasında yer alan çerçeve nitelikli “Arazi Toplulaştırma Yasası”nın ivedilikle yasalaşması önem kazanmaktadır.
Öte yandan maddenin üçüncü paragrafında “...Devletin mülkiyetinde bulunan tarım arazisi niteliğindeki arazilerden toplulaştırma kapsamında dağıtım yapılır” hükmü yetersiz ve sakıncalı olup, Devletin toprağı olmayan veya az olan çiftçileri toprak sahibi yapmak için mutlaka bir arazi toplulaştırma projesinin uygulanmasını bekleme zorunluluğu olmamalıdır.
16) Tasarının denetim hizmetlerini düzenleyen 18. Maddesinde, “Bu Kanunun uygulamasında denetim görevini Bakanlık veya valilikler yerine getirir. Bu Kanunda yer alan projelerle ilgili denetim örnekleme yöntemiyle yapılır ve sonucundan Bakanlık ve kurullara bilgi verilir. Uygulamada etüt, sınıflama, analiz gibi toprak ve arazi ile ilgili teknik konularda denetim görevini Bakanlık yapar. Kurul üyesi kurum veya kuruluşlar ile sivil toplum kuruluşları tespit ettikleri arazi bozulmaları ve toprak kayıpları ile ilgili faaliyetler hakkında valiliklere ihbarda bulunabilir. Valilikler konuyu inceleyerek sonucu en geç üç ay içerisinde ihbarı yapana bildirmek zorundadır.” hükmü bulunmaktadır.
Öncelikle bu ülkenin topraklarının, örnekleme yoluyla, “rastgele” korunması asla benimsenebilir bir yöntem olamaz. Denetim, örnekleme yoluyla yapılmamalı, her an, her projenin ve uygulamanın denetlenebileceği bir altyapı hazırlanmalıdır.
Denetim görevinin Bakanlık veya Valiliğe bırakılması, denetimin sorumlusunu ortada bırakmaktadır.
Bu süreçte görev verilmeyen Kurula denetim sonrası bilgi verilmesi, görevli Valiliğin ise bilgilendirilmemesi “görev boşluğu” oluşturan bir düzenlemedir.
Oysa, çıkarılan yasalar görevin tek sahibi olmasını ve ortada görev boşluğunu kalmamasını sağlayacak düzenlemeler içermelidir.
Arazi bozulmaları ve toprak kayıpları konusunda Tasarıda yalnızca kurul üyelerine ihbar hakkı tanınması, gerçeklikten uzak olmak bir yana, hukuk sistemine de aykırıdır. Yasalara ve yasal düzenlemelere aykırı her türlü girişim ve uygulamayı hemen ihbar etmek her yurttaşın temel görev ve hakkıdır. Bunun için kimseden izin alması gerekmediği gibi, aksi taktirde herkes kısmen suça katılmış sayılır. İhbarların valiliklerce üç ay içinde yanıtlanması hükmü de, hukuk sistemimize aykırı ve “iş işten geçtikten sonra önlem alma” olanağı sağlayıcı bir yanlışlık olarak belirlenmiştir. Bu süreçte Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın yeri de belirsizdir. Bu tür uygulamalarda kimi zaman bir gün gecikme bile gereğinden uzun süre olabilir.
Bu nedenle madde metni, söz konusu yanlışları giderecek biçimde değiştirilmelidir.
17) Tasarının 19. maddesinin ikinci paragrafı ile, 20. Maddesinin (a) ve (b) bentleri hükümleri, uygulanacak para cezalarında sıralamayı “mutlak tarım arazisi, dikili tarım arazisi ve marjinal tarım arazisi olarak” öngörmektedir.
Buradaki yaklaşım yanlışlarından birincisi; bir meyve bahçesinin “mutlak tarım arazisi” gibi birden fazla arazi grubuna girebileceğidir.
İkinci yanlış yaklaşım; Tasarının temel anlayışının Antalya’da ve Ağrı’daki mutlak tarım arazilerini bir tutması nedeniyle, yapılabilecek bir yanlış uygulamaya, doğurduğu yıkımlar arasında her iki ilimiz arasında uçurum bulunmasına karşın, aynı cezayı öngörmesidir.
Üçüncü bir yanlış da; tarım arazilerinin tarım dışı kullanımı sonrasında (radyoaktif bulaşma, toprağın kazılıp başka bir yere taşınması, heyelan, sel vb yollarla ortamdan uzaklaşması gibi) eski haline dönüştürülemeyecek biçimde elden çıkması durumunda, herhangi bir yaptırımın yer almamasıdır.
18) 20. maddenin (c) bendindeki, “Toprak koruma projelerinin bulunmaması, yetersizliği veya zamanında gerekli tadilatların yapılmaması sonucu arazi tahribi veya toprak kayıpları söz konusu olursa meydana gelecek zararlardan; proje hazırlanmasına gerek olmadığına karar verenler, proje hazırlanmış ise projeyi hazırlayan ve onaylayanlar sorumludur.” hükmü ile, aklı başında hiç kimsenin, “burada toprak koruma projesi hazırlanmasına gerek yoktur” yazılı bir belgeyi imzalaması beklenemeyeceğine göre, yönetici bürokratlar ve teknisyenler, “...proje hazırlanıyor, onay bekleniyor, haritalar gelmedi, ödenek çıkmadı gibi” sonsuz sayıdaki gerekçelere sığınarak iş yapmamaya özendirilmektedir.
Bu nedenle maddede; hem “proje hazırlama süresi, süreci, prosedürü”; hem de “sorumluluğun gerektirdiği yaptırım” hükmü olmalıdır.
19) 21. Maddedeki “o yerin en büyük mülki amiri” terimi yerine, sorumluyu doğrudan belirleyecek şekilde “illerde vali, ilçelerde kaymakam” açıklaması konması yararlı olacaktır.
20) Tasarının 25. maddesinin üçüncü paragrafında, “Tarımsal kullanım veya mera bütünlüğünü sağlamak için, nitelikleri itibarıyla takas edilecek arazi bulunamaması durumunda piyasa fiyatından alım ve satım yoluna gidilir, yapılan alım ve satımlar her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır. Takas veya alım satım yolu ile kullanım şekli belirlenen araziler on yıl süre ile amacı dışında kullanılamaz, on yılın sonunda Bakanlığın uygun görüşü alınmak suretiyle amacı dışına çıkarılabilir.” hükmü, mera arazilerinin “tarımsal bütünlüğün korunması” kılıfı ile özelleştirilmesi yolunu genişletmektedir.
Bu hükümdeki “alım” anlatımı, işlemeli tarım veya otlak bütünlüğünü sağlayıp korumak yönünden anlaşılır bir konudur. Ama işin içine “satım” da girince, sorunun duracağı yer kalmaz. Ülkede en büyük kayıplar otlaklarda yaşanmış iken ve hayvancılık sektörü krizden krize sürüklenirken, meraların yasal yolla yok edilmesine ortam hazırlayan bir sürecin hazırlanması, kabul edilebilir bir uygulama değildir.
21) Tasarı, içerik dışında yasa yapım tekniğine uygun olmayan düzenlemeler de içermektedir.
Örneğin; Tasarıda arazi toplulaştırması hizmetlerinin Bakanlıkça çıkarılacak Tüzük ile düzenleneceği belirtilmesine karşın, 22 inci maddede yalnızca Yönetmelik çıkarılması yetkisi, yasanın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içerisinde, Bakanlığa bırakılmıştır. Bu nedenle, 22 inci maddenin başlığının ve içeriğinin düzeltilmesi gerekmektedir.
Ayrıca, Tasarının 23, 24, 25 ve 26 ıncı maddeleri ile değişik yasalarda değişiklik yapılmasına karşın, yasanın adında “çeşitli kanunlarda değişiklik yapılması” ibaresi bulunmamaktadır.
Yine; Tasarının 24 üncü maddesi ile 3402 sayılı Kadastro Kanununun 14 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki “sulu veya kuru arazi ayrımı”nın, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu hükümlerine göre yapılacağı belirtilmiş; örneğin, 3083 sayılı Yasada KHGM’ye yönelik yapılan ve bu tasarının düzenlediği konuları içeren atıflara yönelik bir düzenleme yapılmamıştır.
22) Önceki yıllarda hazırlanan ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı web sitesinde görüşe sunulan metinde, çiftçi eğitimine ve desteklere yer verilmişken, tasarıda bu hükümlere hiç yer verilmemesi son derece yanlıştır.
Sonuç
Odamız, kurulduğu günden beri koruduğu ve yüzlerce kez kanıtladığı tutarlı, güvenilir çizgisini, ülkemizin böylesine önemli bir sorununda daha kararlı biçimde sürdürecektir.
Bu tür bir yasanın, uygulanabilir kurumsal, finansal, yapısal altyapı kurulup geliştirilmek kaydıyla, ülkemiz için yaşamsal önem taşıdığını yeniden vurgulamaktadır.
Ancak; toprağı yok eden siyasal, ekonomik, kültürel önlemlerin göz ardı edilerek ve sorun ekolojik boyuta hapsedilerek, hazırlanacak teknik içerikli plan ve projelerle toprağın korunabileceği yaklaşımını bilimsel bulmamaktadır.
Başta “Geçici Madde 1” olmak üzere, yasa dışı işgallere talan kapılarını açan ve ülke topraklarını, kaynaklarını yıkıma götüren hükümlerin TBMM sürecinde iyi niyetle ayıklanıp, geri çekilmesini beklemektedir.
Saygılarımızla. 22 Şubat 2005
Gökhan GÜNAYDIN
Başkan
Yönetim Kurulu Adına