VETERİNERLİK, GIDA VE YEM KANUN TASLAĞINA İLİŞKİN TMMOB GIDA POLİTİKALARI GRUBUNUN GÖRÜŞLERİ
4‘lü gıda paketinde yer alan Kanun taslakları tek bir taslağa dönüştürülmekle birlikte bölümler ve maddeler arasında uyum ve bütünlük sağlanamamıştır.
4‘lü gıda paketinde yer alan Kanun taslakları birleştirilerek "Veteriner Hizmetleri, Gıda ve Yem Kanun Taslağı" olarak tek bir kanun adı altında tekrar kamuoyunun görüşüne açılmıştır. Bu Kanun taslağının 4‘lü hijyen paketinden farkı, metinlerin birleştirilerek tek metin haline getirilmesi; kullanılan dilin de hukuk diline daha uygun hale getirilmeye çalışılmasıdır. Ancak 4‘lü gıda paketinde yer alan Kanun taslakları tek bir taslağa dönüştürülmekle birlikte bölümler ve maddeler arasında uyum ve bütünlük sağlanamamıştır. Kanun taslağında ana şemsiye gıda güvenliği ve bunun altında bitki, hayvan ve su ürünleri olması gerekirken hayvan sağlığı ve refahı, hayvanların korunması, veteriner hizmetleri, veteriner sağlık ürünleri ana unsur olarak ele alınmış bunun altında gıda güvenliği işlenmiştir.
Diğer yandan; gıda güvenliği açısından son derece önemli olan, bitki yetiştiriciliğinde kullanılan pestisitler, hormon vb. ve su ürünleri yetiştiriciliğinde kullanılan ilaç ve hormonlar, bu ürünlerde oluşabilecek toksinler ve benzeri tehlikeler de gıda güvenliği açısından büyük öneme sahip olmalarına rağmen; taslak içerisinde bir kelime ile dahi anılmamışlardır. Bu haliyle yeni taslak, 5179 Sayılı Kanunun da gerisine düşmüştür.
Birincil üretimden sofraya kadar gıda güvenliğinin sağlanması; tüketicinin yanıltılmasının önlenmesi; yoruma meydan vermeyen, bilimsel temelli ve katılımcı bir mevzuat oluşturulması amacıyla gerek genel, gerekse madde bazındaki görüşlerimiz aşağıda sunulmaktadır.
GENEL GÖRÜŞ
1- AB'de gıda değeri olan hayvanlar dışında ev ve süs hayvanları, veteriner sağlık ürünleri, insanlar tarafından tüketilmesi önerilmeyen veya yem kanalı ile gıda değeri olan hayvanlar geçme ihtimali olmayan hayvansal ürünlerin ve yan ürünlerin gıda güvenliğini sağlamaya yönelik mevzuat içerisinde yer almamasına rağmen söz konusu taslakta yer almaktadır. Halen var olan ülkemiz mevzuatında da böylesi bir yaklaşım söz konusu değildir. Bu konuda oturmuş uygulamalar veya teamüller bulunmamaktadır.
Aynı bakışla; her ne kadar gıda ve yem konuları birbiri ile direkt bağlantılı konular ise de; mevzuatın daha öz ve anlaşılır olması açısından bir arada disipline edilmelerinin; mevzuat uygulamadan beklenen "maksimum fayda" anlayışına ters düşecektir.
Hedefleri farklı olan temaların aynı çatı altında birleştirilmesi her iki mevzuatı da zayıflatmakta ve kargaşaya yol açmaktadır. Bu nedenle, söz konusu Kanun Taslağı "Gıda Kanunu", "Yem Kanunu" ve "Veteriner Hizmetleri Kanunu" olarak üç ayrı kanun biçiminde düzenlenmeli; hayvansal orijinli gıdalara yönelik özel hükümler Gıda Kanunu dâhilinde olmalıdır. Yem ve Veterinerlik hizmetleri ise eksiksiz bir biçimde düzenlenmelidir.
Gıda alanında ülkemiz koşulları, sektör ve tüketicinin beklentilerini karşılamayan ve sadece bazı mesleki kazanımlar üzerine oturtulmuş arayışlar yerine 5179 sayılı Kanunun bazı eksik hükümlerinin güçlendirilerek yürürlüğe sokulması ile gıda alanında mevzuat düzenlemesinin yeterli olacağı açıktır.
2- Taslağın amaç ve kapsamı son derece sınırlı olup gıda güvenliğini doğrudan ilgilendiren birçok önemli hususu kapsamamaktadır. Bu nedenle 5179'da yer alan amaç ve kapsam esas alınarak, ilgili hususlar bu içeriğe dahil edilmelidir.
3- Taslağın birçok yerinde "ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir" hükmü yer almaktadır. Usul ve esasların etkin bir biçimde belirlenebilmesi; öncelikle temel prensiplerin yasa metninde eksiksiz olarak yer alması ile mümkün olacaktır. Aksi halde; Kanun gücü gerektiren birçok konunun uygulamasında ciddi riskler oluşabilecektir. Etkin bir gıda güvenliği yasasının oluşturulması için gerekli temel yapı taşlarının bu Kanun taslağında yer alması, bağlı çıkarılacak yönetmeliklerin de amacına uygun ve işlevsel olmasını sağlayacaktır.
Ayrıca; Kanunların uygulanması, uygulayıcı Bakanlığın idari düzenlemeleri ile keyfiyete bırakılamayacağından "İlgili usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir" ifadesi ""ilgili usul ve esaslar Yönetmeliklerle belirlenir" ifadesi ile değiştirilmelidir. Gerek yasa, gerekse yönetmeliklerin oluşumunda ilgili tüm kesimlerin (üniversiteler, meslek odaları, sivil toplum kuruluşları gibi) etkin katılımı sağlanmalıdır.
4- Kanun tasarısında Resmi kontrol tanımı da dâhil olmak üzere birçok hükümde denetim yetkisinin kişi veya kuruluşlara devredebileceği hükmü yer almaktadır. Halk sağlığının korunması devletin birincil sorumluluğu olup bu konuda yetkileri ile birlikte sorumluluğunu devretmesi mümkün değildir. 882/2004/EC sayılı AB mevzuatında resmi kontrollerin ve sonucunda uygulanacak yaptırımların özel kişi/kurum/kuruluşlara aktarılamayacağı kesin olarak hükme bağlanmıştır AB ülkelerinin hiç birinde resmi kontrolünün devredildiğine dair uygulama örneği yoktur. Bu uygulamanın direktiflere rağmen gerçekleştirilmesi mümkün görülmemektedir.
Halen gerek AB ülkelerinde, gerekse ülkemizde; sadece resmi kontrollerde alınan numunelere yapılacak analizler konusunda özel laboratuarlara yetki verilmektedir. Uygulanabilir olan da budur.
5- Taslakta "resmi kontrol" ifadesi genel itibariyle kullanılırken, birçok yerde "denetim" olarak ifade edilmektedir. Resmi kontrol denetimi de kapsayan geniş bir uygulamadır. Dolayısı ile burada resmi kontrole dair yetkiler kapsam dışı bırakılarak Bakanlığın yetkilerine kısıtlama getirilmiştir. AB mevzuatına göre kesimhanelerde, hayvanların kesim öncesi ve kesim sonrası hayvan sağlığı kontrolü Resmi Veteriner Hekimler tarafından yapılmaktadır. Taslak metinde hukuk sistemimiz içine konmaya çalışılan Resmi Veteriner Hekimin ancak yukarda değinilen görevle sınırlı kalmak üzere görev tanımının yapılması ve görevlendirmelerde bireysel beklentiden öte ülke gerçeklerimizin dikkate alınması gereklidir. Hayvan sağlığı kontrol aşamasındaki resmi veteriner hekim görevinden sonra elde edilen ürün (karkas) artık hammaddedir ve aynı zamanda gıda tanımı içinde yer almaktadır (aksi durum zaten bir önceki aşamadaki kontrolsüzlüğü ortaya koyar). Ancak, av hayvanları işleme tesisleri ve su ürünleri ve taze et parçalama tesislerinde yapılan resmi kontroller, hayvan sağlığı kontrolü değildir, gıda hijyeni konusunda resmi kontroldür. Gıda bilimi ve teknolojisi konusunda doğrudan eğitim alan Ziraat ve Gıda Mühendisleri (et teknolojisi, et mikrobiyolojisi ve hijyeni v.b) gibi, başka meslek grupları (Kimya Mühendisleri, Su ürünleri Mühendisleri v.b) da bu resmi kontrollerde yasal yetkiye sahiptir.
6- Kanun taslağında ithalatta resmi kontrollerde sadece belli ürün gruplarında sınırda kontrol öngörülmekte, diğer gıda maddelerinde piyasa gözetimi ile takibi hedeflenmektedir. Her ne kadar bu konudaki hükümler AB mevzuatı ile uyumlu olsa da ülkemizde piyasa gözetimin yapılamadığı ve uzunca bir sure daha yapılamayacağı dikkate alındığında ithalatta tüm kontrollerin sınırda yapılması sürdürülmelidir.
7- Hayvansal kaynaklı ürünler dışındaki gıda maddelerindeki riskler yok sayılmıştır. Oysa ülkemizde üretilen ve tüketilen ürünler ve tüketim alışkanlıkları AB ülkelerinden çok farklıdır. Tasarıda daha çok hayvansal ürünler temel alındığından bitkisel ürünlerin ikinci planda kaldığı görülmektedir. Özellikle mikotoksinler, pestisit kalıntıları ve metal bulaşıları gibi riskler genellikle bitkisel kaynaklı olup, yasa tasarısında bu konulara ağırlık verilmelidir. Bu durum AB direktifine (178/2002 EC) uyum ile açıklanabilir. Ancak ülkemizdeki tüketimin bitkisel ürünler ağırlıklı olduğu ve AB Ülkelerinde ise tüketimin hayvansal ürünlere dayandığı göz önüne alındığında hazırlanacak Kanunda bitkisel ürünlere de özel önem verilmesi gerektiği ortaya çıkmaktadır.
8- Resmi kontrollerde görev yapan personelin etki altında kalmadan bağımsız bir şekilde görevini yapması için yeterli ücret almasını sağlayacak hükümler oluşturulmalı; gıda denetçilerinin tanımlanmasında, mutlaka bakanlık içi eğitime tabi tutulması gerektiği, bu eğitime üniversiteler ve ilgili Odaların da katkı sağlaması gerektiği belirtilmelidir.
9- Ülkemizde EFSA benzeri bağımsız bir Gıda Güvenliği Otoritesi kurulmalı; Gıda Kodeksi'nin hazırlanmasında bilimsel tavsiyeler oluşturarak Bakanlığa iletmesi ve risk değerlendirmesi bu Komite'nin görev tanımı içerisinde yer almalıdır.
10- Kanun tasarısı, bütünlüğün sağlanması açısından Bakanlığın yapılanması ile birlikte değerlendirilmeli ve her iki taslak birden görüşülmelidir. Diğer yandan; gerek Bakanlığın gerekse görüş bildiren kurumların yazılı metinlerle her zaman kendilerini etkin bir biçimde ifade edemedikleri dikkate alındığında; görüşlerin tüm kesimlerin katılımı ile oluşturulan bir toplantıda tartışılması çok faydalı olacaktır.
MADDE BAZINDA DEĞERLENDİRME
1- Tanımlar bölümünde yer almayan, eksik kalan birçok tanım olduğu gibi; yer alan tanımlar da anlam ve içerik olarak AB mevzuatında belirtilen tanımlar ve şimdiye kadar alışılmış tanımlarla farklılıklar ve yanlışlıklar görülmektedir. Gıda tanımı dahi AB mevzuatı ile uyumsuz, yanlış ve yetersizdir. Bir Kanunun en önemli maddelerinden olan tanımlar bölümünde yer alan tanımların eksik ifadelerle düzenlenmesi; bu alanda ehil olmayan kişilerin yanlış uygulamalarına ve farklı yorumlamalara yol açabilecektir. Özellikle bu kanunda yer alan gıda güvenliğine yönelik denetimleri üstlenecek olan denetçi ve denetçi yardımcılarının görevli olacakları alanda sahip olmaları gereken minimum eğitim düzeyleri açıkça tanımlanmalıdır. Gıda güvenliğine yönelik denetimlerde denetçi yardımcısı sıfatı ile bile her kesimin bulunamayacağı açıktır. (Örn: Gıda denetçileri: bu konuda en az lisans eğitimi almış gıda mühendisi, kimya mühendisi, ziraat mühendisi, veteriner hekim; Denetçi yardımcısı: bu konuda en az 2 yıllık yüksekokul mezunu gıda teknikeri gibi)
2- Tanımlar kısmına (Madde 3) gıda güvenliği açısından büyük öneme sahip olan ve 178/2002 EC' de de yer aldığı halde taslakta yer almayan izlenebilirlik, risk, risk analizi, risk yönetimi ve risk değerlendirmesi gibi kavramlar eklenmelidir.
3- AB mevzuatında gıda değeri olan hayvan gıda tanımına dâhil edilmiştir. Bunun amacı Kanunda yer alan hükümler için gıda değeri olan canlı hayvanı yetiştirenlerin sorumlu tutulması, yem, ilaç kullanım gibi yetiştiricilikten kaynaklanan gıda güvenliğini riske eden faktörlerin kaynağında bertaraf edilmesidir. Oysa AB'ne uyum amacıyla hazırlandığı iddia edilen bu taslakta AB mevzuatının en önemli ve temel konusu olan gıda değeri olan canlı hayvan gıda tanımından çıkarılmıştır. Gıda tanımında yer alan "….doğrudan insan tüketimine sunulmayan canlı hayvanlar …" ifadesi çıkartılarak "insan tüketimine sunulmak üzere yetiştirilmeyen canlı hayvanlar" ifadesi eklenmelidir. AB'nin 178/2002 orijinal direktifindeki gıda tanımında olduğu gibi gıda tanımına girmeyen bileşenlerin maddeler halinde düzenlenmesi gereklidir.
4- Hayvansal ürün tanımı yanlıştır. Tanımın "insan tüketimine sunulacak hayvansal ürün" olarak değiştirilmesi ve bu kapsam dışındaki "üreme ürünleri dâhil tüm hayvansal ürünleri" ifadesinin bu tanımdan çıkarılması gereklidir.
5- "Takviye edici gıdalar" tanımı gıda tanımı içerisinde yer aldığından ayrıca tanımlanmasına gerek olmadığından çıkartılmalıdır. ( Madde 24'ün ilk bendinin çıkartılması önerildiğinden)
6- Gıda maddelerinin ihracatında hayvansal kaynaklı ürünler de dâhil olmak üzere gıda güvenliğine yönelik çok çeşitli sertifikalar düzenlenmekte ve bu sertifikalar AB direktiflerinde (854-2004/EC) "sağlık sertifikası" olarak tanımlanmakta ve konu bazında farklı formasyondaki denetçiler tarafından imza altına alınmaktadır. Oysa kanun tasarısında sadece "veteriner sağlık sertifikası" anılmaktadır. Tasarı hükümlerinin AB'nin genel yaklaşıma uygun olarak yeniden düzenlenmesi ve tüm sertifikaları kapsaması yerinde olacaktır.
7- Yasa taslağının 17. Maddesi'nin 5. bendi; sadece onaya tabi işletmelerde sorumlu personel istihdamı zorunlu tutularak Sorumlu Yöneticilik uygulaması işlevsizleştirilmek istenmektedir. Oysa halen var olan uygulamalarda; tüm işletmelerde sorumlu yönetici istihdamı zorunludur. Bu uygulama, özellikle orta ve küçük ölçekli işletmelerin yönlendirilmelerinde eğitilmelerinde ve işletmelerin mühendis akıl ve bilimiyle tanışarak işletmecilik zihniyetinin değişiminde önemli rol oynamıştır. Bununla birlikte gıda güvenliğinin sağlanmasında yetersiz olan denetim alt yapısı ülkemiz koşullarında bir realitedir. Bu açığın kapatılmasında Sorumlu Yöneticilik müessesesinin 13 yıldan beri sektörde hizmette bulunarak önemli bir işlev gördüğüne inanmaktayız. Sorumlu Yöneticilik konusunda uygulamadan kaynaklanan ve mevzuattaki yetki sorumluluk ve özlük haklarına ilişkin yetersizliklerin bulunduğu açıktır. Sorumlu Yöneticilerin ücretinin yine işletme tarafından ancak Bakanlık bünyesinde oluşan bir havuz marifetiyle ödenmesi ve böylelikle kayıt dışılık ve sosyal güvenceden yoksun çalıştırılmalarının önlenmesini içeren bir düzenlemenin taslak metne girmesi gerekli görülmektedir. Bir taraftan sınırları belirlenmemiş Resmi Veteriner Hekim kavramı ve statüsü hukuk sistemimizin bir parçası haline getirilmeye çalışılırken diğer taraftan ülkemiz üretim ve işletme yapısı ile gıda güvenliğinin sağlanmasında önemli bir rol üstlenmiş olan Sorumlu Yöneticilik müessesesinin kaldırılmaya çalışılmasını anlamlı bulmaktayız.
8- Halen var olan üretim izni uygulaması; mevzuata uygun üretim yapılmasında ve kayıt dışılığın önlenmesinde önemli bir işleve sahip olduğundan; üretim izni uygulamasına var olan sistemi daha da geliştirecek düzenlemeler getirilerek devam etmelidir. Bu uygulama işletmelerin teknik ve hijyenik kapasitesinin yükseltilmesini sağlamıştır. Taslak metinde; yem tescili yapılmasının uygun görülmesini ancak insan sağlığının korunmasında hayati önem taşıyan gıdalar için üretim izni uygulamasının tamamen kaldırılmasını anlamak mümkün değildir.
9- Gıda Kodeksi bölümünde, Bakanlığın yetkisi gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili taşıması gereken asgari teknik ve hijyen kriterlerine indirgenmiştir. Madde 18/1'e asgari kalite kriterleri ile pestisit ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, gıdaya bulaşan zararlı maddeler, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotları dahil edilmelidir. Böylesi temel sorun alanlarını içermeyen bir Gıda Kodeksi; gıda güvenliğinin sağlanmasında yetersiz kalacaktır.
10- "Tüketici Haklarının Korunması" madde başlığında yer almasına rağmen madde içeriğinde bununla ilgili herhangi bir husus bulunmamaktadır. Sunum ve reklâm konusunda 5179 sayılı Kanun'da daha geniş ve kapsamlı hükümler yer alırken; yeni taslakta çok genel ve amaca hizmet etmeyen ifadeler kullanılmıştır.
11- Risk değerlendirme biriminin bağımsız, tarafsız ve şeffaflık esaslarına ve bilimsel kanıtlara göre Tarım Bakanlığınca oluşturulacağı ifade edilmektedir. Risk yönetimi ve iletişimini de yürüten Bakanlık olacağından; birimin bağımsızlık ve tarafsızlığın nasıl sağlanacağı konusunda endişeler oluşmaktadır. Genel görüşlerde belirtildiği gibi; bu değerlendirmenin EFSA benzeri bağımsız bir birim tarafından yapılması sağlanmalıdır.
12- Taslaktaki madde 24'te sadece 2 numaralı bent yer almalı ve madde başlığı "özel tıbbi amaçlı diyet gıdalar ve tıbbi amaçlı bebek mamaları" olmalıdır. Bunların dışında tüm özel beslenme amaçlı ürünler; gıda tanımı içinde zaten yer almaktadır.
13- Madde 26/1'de birincil üretim noktaları da dâhil; tüm gıda, yem ve gıda ile temas eden madde-malzeme üreten işletme ve işyerleri kayıt altında olup, temel prensiplerle de olsa onay alacağı açıkça ifade edilmelidir. İlave onay prosedürü gerektirenler ayrıca belirtilmelidir.
14- Madde 26/2 gereği; mevzuatta belirlenen şartları sürdüremediği belirlenen işletmelerin kayıt ve onayının bir yıl süre ile askıya alınması uygulaması getirilmektedir. Gıda güvenliği için, bu süre çok uzun olup, işletmenin eksikliklerini gidereceği ancak insan sağlığının riske atılmayacağı makul bir süre verilmelidir.
15- Taslakta madde 27/5'de resmi veteriner hekime özel hükmün ardından, diğer gıda işletmelerinin denetiminde görev alacak personelin nitelikleri açıkça hüküm altına alınmalıdır. Diğer tipteki işletmelerin denetim ve kontrollerinde en az lisans eğitimi almış kimya mühendisi, gıda mühendisi, ziraat mühendisi, veteriner hekim gibi meslek disiplinlerinin eğitim aldıkları konular çerçevesinde yetki alacağı açıkça belirtilmelidir. 854–2004 sayılı EC Direktifi, diğer tipteki işletmelerin kontrol ve denetimlerinde en uygun elemanları belirleme yükümlülüğünü devletlere bırakmıştır. Ülkemiz gıda yasasında, bu belirleme yapılmalıdır.
16- Taslak Madde 27/7 bendinde "…numune alımı ve analiz metotları özel mevzuatta belirlenene ürünler ile ilgili itiraz, işlemin yapıldığı anda yapılır…" ifadesi anlaşılamamaktadır. Bu ifadenin neyi kapsadığı daha anlaşılır şekilde anlatılmalıdır. İfade; " Numune alma yöntemine itiraz, numune alma işleminin yapıldığı anda yapılır. Numune alma işlemi bitip, kontrole tabi ürün laboratuara iletildikten sonra, numune alma yöntemine itiraz edileme" veya benzeri şekilde düzenlenebilir.
17- Taslak kanun madde 27/10 ile ilgili olarak tanımlarda yapılan düzenleme esas alınmalı ve ilk cümlede geçen "personel" ifadesi çıkartılarak "denetçi" ibaresi ilave edilmeli, aynı bentte yer alan 2. ve 3. cümleler metinden tamamen çıkartılmalıdır. Bu cümlelerdeki yaklaşım, AB mevzuatı ile de çelişmektedir.
18- Taslak 31/3'den " ayniyat tespiti yapıldıktan sonra" ifadesi kaldırılmalı; "mevzuata uygun olması halinde ürünlerin yurtiçine girişine izin verilir" hükmü eklenmelidir.
19-.Madde 33'te kesilen idari para cezalarının yarısı Bakanlık döner sermayesine gelir kaydedilmektedir. Bu çok riskli bir madde olup, cezaların yansız bir biçimde uygulanacağı konusunda endişeler oluşturmaktadır. Bakanlığın kestiği cezalar üzerinde en ufak bir şüphe oluşmamalıdır. Bu nedenle idari para cezaları döner sermayeye konu olmamalıdır.
Aynı madde'de dış kaynaklı proje gelirleri de Bakanlık bütçesi veya Bakanlık döner sermaye bütçesi gelirleri arasında anılmaktadır. Oysa dış kaynaklı projelerde kaynakların hangi amaçlarla; hangi yöntemlerle kullanılacağı açıkça belirtilmektedir. Bu projelerin bütçelerinin gelir kaynağı olarak görülmesi mümkün değildir. Bu maddenin de 33. Madde kapsamından çıkartılmalıdır.
20- Taslak Madde 35'de "alınacak gerekli eğitimlerin, eğitimleri verecek kişi ve kurumların ve eğitimi alacak personelin niteliğine yönelik hususlar Yönetmelikle belirlenir" hükmünün ilave edilmesi
21- Cezai hükümler ve cezaların uygulanması, tahsili ve itirazlar bölümünde; Cezalar anlaşılabilir ve uygulanabilir olmaktan uzaktır. Öncelikle suç ve/veya kabahat belirlenmeli ve buna göre de cezalar ve yaptırımlar belirlenmelidir. Taslak kanun metninde belirtilen cezai hükümler bölümünün uygulanabilmesi bu haliyle oldukça zordur. Cezai hükümler kısmında suç veya kabahat işlenmesi durumunda uygulanacak para cezaları 5179 sayılı kanuna göre genellikle bir misli artırılmasına rağmen orantılı adaletli ve caydırıcı değildir. Gıda güvenliği tehlikesi bulunan birincil üretim aşamasındaki ürünlere ne yapılacağına dair bir hüküm bulunmamaktadır. Sorunların büyük bir kısmı birincil üretimden kaynaklanmaktadır. İlgili maddenin bu yaklaşımla tekrar düzenlenmesi gerekmektedir.