Yönetmelik Yaðmuru

Geçtiðimiz Aralýk ayý, tarýmsal alanlara istenilen yaðýþlarýn düþmediði kurak bir ay olmakla birlikte, tarým sektörü açýsýndan tam anlamýyla Yönetmelik saðanaðýnýn yaþandýðý bir ay oldu. Bunun nedeninin ne olduðunu anlamak için 13/6/2010 tarihli Resmi Gazete‘de yayýmlanan 5996 sayýlý Veteriner Hizmetleri, Bitki Saðlýðý, Gýda ve Yem Kanunu‘nun Geçiþ hükümleri baþlýklý Geçici Madde 1‘ine bakmak gerekiyor. Söz konusu maddede "Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler ile uygulamaya iliþkin usul ve esaslar bu Kanunun yayýmý tarihinden itibaren en geç onsekiz ay içinde yürürlüðe konulur" hükmü yer alýyor. Bu süre de 13 Aralýk 2011 tarihinde doluyordu. Kaplumbaða ile yarýþan tavþanýn, birinciliðini garanti görüp uykuya yatmasý gibi, Bakanlýk da zamanýn kaplumbaða hýzý ile ilerlediðini sanýp, uykuya yatmýþtý. Kanunda öngörülen süre geldiðinde de ardý ardýna yönetmelikler yayýmlanmaya baþlandý.

Mevzuat Hazýrlama Yönetmeliðini gören var mý?

17/2/2006 tarihli Resmi Gazete‘de; "Baþbakanlýk, bakanlýklar, baðlý, ilgili, iliþkili kurum ve kuruluþlar ile diðer kamu kurum ve kuruluþlarý tarafýndan hazýrlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararý eki kararlar ve diðer düzenleyici iþlemlerin taslak metinlerinin hazýrlanmasýna iliþkin usul ve esaslarý düzenleme" amacýný taþýyan "Mevzuat Hazýrlama Usul ve Esaslarý Hakkýnda Yönetmelik" yayýmlandý. Anýlan yönetmeliðin Görüþ alma baþlýklý 6 ncý maddesinin birinci fýkrasýnda " Baþbakanlýða sunulmadan önce, taslaklar hakkýnda ilgili bakanlýklar ile kamu kurum ve kuruluþlarýnýn görüþleri alýnýr" ikinci fýkrasýnda "Taslaklar hakkýnda konuyla ilgili mahallî idareler, üniversiteler, sendikalar, kamu kurumu niteliðindeki meslek kuruluþlarý ile sivil toplum kuruluþlarýnýn görüþlerinden de faydalanýlýr", üçüncü fýkrasýnda "Kamuoyunu ilgilendiren taslaklar Baþbakanlýða iletilmeden önce, teklif sahibi bakanlýk tarafýndan internet, basýn veya yayýn aracýlýðýyla kamuoyunun bilgisine sunulabilir. Bu suretle taslak hakkýnda toplanan görüþler deðerlendirildikten sonra teklifte bulunulur", dördüncü fýkrasýnda ise "Baþbakanlýk, mutabakat saðlanamayan taslaklara iliþkin olarak ilgili bakanlýklar ile kamu kurum ve kuruluþlarýndan doðrudan görüþ alabilir" hükümleri yer alýyor. Yönetmelikteki bu açýk hükümlere raðmen, Bakanlýk Aralýk ayýndaki yönetmelik saðanaðýnda bu hususlarýn hiç birine uymayarak, görüþ sorduðunda bildiðini okuma alýþkanlýðýný, bu sefer hiç görüþ sormadan sürdürdü.

Bakanlýðýn hukuk dýþý bu uygulamasýna Baþbakanlýk seyirci kalarak ortak oldu. Çünkü söz konusu Yönetmeliðin Taslaklarýn Baþbakanlýða gönderilmesi baþlýklý dokuzuncu maddesinin birinci fýkrasýnda, "Ýlgili kurum ve kuruluþlardan alýnmasý gereken görüþler tamamlandýktan sonra; a) Görüþe gönderilen taslak, b) Taslaða iliþkin görüþler, c) Görüþler dikkate alýnarak düzenlenen nihaî taslak ve genel gerekçe"nin gönderilmesi zorunluluðuna yer verilmiþtir. Ayný maddenin üçüncü fýkrasýnda ise " Birinci ve ikinci fýkralarda belirtilen hususlara ve 8 inci madde hükmüne uyulmadan Baþbakanlýða gönderilen taslaklar(ýn) iþleme konulmayarak bakanlýðýna veya kurumuna iade" edileceði hükmüne yer verilmiþtir. Bakanlýk Yönetmeliðin ne altýncý ne de dokuzuncu maddesindeki koþullarý yerine getirmediði halde, hazýrlanan Yönetmelikler Resmi Gazete‘de yayýmlanmýþtýr.    

Kamunun KHK‘ler yoluyla katýlým ve tartýþma süreçlerinden kaçýnýlarak yeniden yapýlanma sürecindeki yaklaþým, tarým sektörü ile ilgili yönetmeliklerde de ayný þekilde sürdürülmüþtür.

Belirsizliðin Kanunu: 5996 sayýlý Kanun

5996 sayýlý Veteriner Hizmetleri, Bitki Saðlýðý, Gýda ve Yem Kanunu; Deðiþtirilen hükümler, Yürürlükten kaldýrýlan hükümler, Uygulanmayacak hükümler ve atýflar, Geçiþ hükümleri, Yürürlük ve Yürütme maddeleri dâhil 50 maddeden oluþmaktadýr. Yasa içinde 31 adet "Yönetmelikle düzenlenir" ifadesi yanýnda 27 adet "Bakanlýkça belirlenir" ifadesine yer verilmiþtir.

Anayasanýn 124  üncü maddesinde "Baþbakanlýk, bakanlýklar ve kamu tüzelkiþileri, kendi görev alanlarýný ilgilendiren  kanunlarýn ve tüzüklerin uygulanmasýný saðlamak üzere ve bunlara aykýrý olmamak þartýyla, yönetmelikler çýkarabileceði hükmü yer almaktadýr. Bir yasanýn uygulamasýna iliþkin yönetmelik çýkarýlmasýna çoðu zaman ihtiyaç duyulmaktadýr. Normlar hiyerarþisi içinde, yönetmeliklerin uygulanmasýna iliþkin daha ayrýntýlý bir düzenleme yapma ihtiyacý duyulursa,  bu durumda tebliðler ile bu ihtiyaç karþýlanmaktadýr. 5996 sayýlý Kanun içinde yer alan 27 adet "Bakanlýkça belirlenir" ifadesini ise normlar hiyerarþisi içinde anlamlandýrmak mümkün deðildir. Bu ifade uygulamaya iliþkin belirsizliðin sürmesi anlamýna gelmektedir. Bu ifadeye yönetmelikten farklý olarak yer verildiðine göre, belirlemenin yönetmelik dýþýnda bir düzenleme ile yapýlacaðý anlamý çýkmaktadýr. Bu durumda da belirsizliðin ortadan kalkmasý için "Bakanlýkça çýkarýlan Teblið ile belirlenir" gibi bir ifadeye yer verilmesi daha doðru bir yaklaþým olurdu.

Günah çýkarma, yönetmelik çýkar

Gýda Tarým ve Hayvancýlýk Bakaný Sayýn Mehdi EKER, 12 Ocak 2012 tarihinde Ýstanbul‘da düzenlenen, Bakanlýk web sayfasýnda bilgisi yer alan, Gýda Güvenliðinde Yeni Bir Dönem Baþlýyor temalý toplantýda 5996 sayýlý Kanun kapsamýnda 102 adet yönetmelik çýktýðý bilgisine yer verdi. Bakan EKER‘in, toplantý sonrasý 14 Ocak 2012 tarihinde yayýmlanan bir, 18 Ocak 2012 tarihinde yayýmlanan iki adet yönetmeliði bu sayýya dâhil ettiði görülmektedir. 20 Ocak 2012 tarihli Resmi Gazete‘de yayýmlanan "Bulaþýcý Hayvan Hastalýklarý ile Mücadelede Uygulanacak Genel Hükümlere Ýliþkin Yönetmelik" de dâhil edildiðinde, 5996 sayýlý kanun kapsamýnda çýkarýlan yönetmelik sayýsý 103‘e ulaþmýþ olacak.

5996 sayýlý Kanun sonrasý ilk çýkan Yönetmelik 1 Ekim 2010 tarihli Resmi Gazete‘de yayýmlanan Kontrol Laboratuvarlarýnýn Kuruluþ, Görev, Yetki ve Sorumluluklarý ile Çalýþma Usul ve Esaslarýnýn Belirlenmesine Dair Yönetmelik"tir. Bakanlýðýn 5996 sayýlý Kanunun yayýmlandýðý 13.06.2010 tarihi sonrasý Tarým ve Köyiþleri Bakanlýðý adýný taþýdýðý dönemde 97 adet yönetmeliði yayýmlanmýþtýr. Yayýmlanan bu yönetmeliklerden 21 adeti 5996 sayýlý Kanunun dayanak alýndýðý düzenlemelerdir.

4 Eylül 2011 tarihide yayýmlanan Tavuk Vebasý Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði ile Yalancý Tavuk Vebasý Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði Bakanlýðýn Gýda, Tarým ve Hayvancýlýk Bakanlýðý adýyla çýkan ilk yönetmelikleri olup, 20 Ocak 2012 tarihine kadar toplamda 89, 5996 sayýlý kanun kapsamýnda ise deðiþiklikler hariç 81 adet yönetmelik yayýmlanmýþtýr.

Bakanlýk, 16 ay içinde 5996 sayýlý Kanun kapsamýnda çýkardýðý 103 yönetmelik ile en kýsa sürede en fazla yönetmelik çýkarma, 2011 Aralýk ayýnda çýkardýðý 66 yönetmelik ile de  bir ay içinde ayný kanun kapsamýnda en fazla yönetmelik çýkarma rekorlarý yanýnda, 17 Aralýk 2011 tarihinde yayýmlanan 11 Yönetmelik ile bir günde en fazla yönetmelik çýkarma rekorlarýnýn sahibi oldu. 29 Aralýk 2011 tarihli 3. mükerrer Resmi Gazete‘de yayýmlanan 10 yönetmelik ile de rekorunu çeþitlendirdi. Bakanlýðýn bu rekoru için diðer kanunlarýna dayanýlarak çýkarýlan veya deðiþiklik yapýlan yönetmelikler hesaba dahil edilmemiþtir.  

Havada bulut, bilmiyorsan unut!

Bakanlýk bu kadar çok sayýda yönetmelik çýkarýnca kendi yönetmeliklerini de takip edemez hale geldi. 8 Ekim 2011 tarihli Resmi Gazete‘de; Ev ve Süs Hayvanlarýnýn Üretim, Satýþ, Barýnma ve Eðitim Yerleri Hakkýnda Yönetmelik yayýmlandý. Ancak Bakanlýk ayný kapsamda olan 28/4/2000 tarihli Resmî Gazete‘de yayýmlatmýþ olduðu Ev ve Süs Hayvanlarý Satýþ, Barýnma ve Eðitim Yerlerinin Kuruluþ, Açýlýþ, Ruhsat, Çalýþma ve Denetlenme Usul ve Esaslarýna Dair Yönetmeliði olduðunu unutmuþtu. Yapýlan uyarýlar sonucu bu unutkanlýðýn farkýna vararak 40 gün kadar sonra varýp, 16 Kasým 2011 tarihinde söz konusu yönetmeliði iptal eti.

Bakanlýk tarafýndan 16.02.2010 tarihli Resmi Gazete‘de Su Ürünleri Alanýnda Faaliyet Gösteren Gemilere Ýliþkin Hijyen Kurallarý Yönetmeliði yayýmlandý. Bu yönetmelik içinde yer alan düzenlemelere, 27 Aralýk 2011 tarihinde yayýmlanan Hayvansal Gýdalar Ýçin Özel Hijyen Kurallarý Yönetmeliðinde yer verildi. Ancak Bakanlýk bir önceki yönetmeliðinden haberdar olmasa gerek, o yönetmeliði yürürlükten kaldýrmayý unuttu. Su Ürünleri Alanýnda Faaliyet Gösteren Gemilere Ýliþkin Hijyen Kurallarý Yönetmeliðini ne zaman yürürlükten kaldýrmayý akýl edeceðini merakla bekliyoruz.

Meclisten aldým bir tane, Bakanlýða getirdim 103 tane (!)

5996 sayýlý Kanun kapsamýnda çýkarýlan yönetmelik sayýsýna bakýldýðýnda þaþýrmamak elde deðil. Ýnsanýn aklýna ilk baþta, "bu alan ne kadar boþmuþ, iþler nasýl yürüyormuþ" sorusu geliyor. Ancak yönetmeliklere sadece isim bazýnda bile bakýldýðýnda, þaþkýnlýk daha da fazla artýyor.

"Patates, sen neymiþsin" baþlýklý yazýmýzda  "Benzer konularý ayný mevzuatlar içinde toplamak yerine, her akla geleni mevzuat haline getirmek, ayný konuda benzer yönetmelikler çýkarmak, 2011 yýlý için verdiðimiz örneklere bakýlýp, bu yýlýn modasý (!) gibi algýlanmamalýdýr. Ya da Bakanlýkta çýkarýlan her yönetmelik için prim mi alýndýðý sorusu akla gelmemelidir" þeklinde bir saptamamýz yer almýþtý. Yeni çýkan yönetmelikler bu saptamamýzý bir kez daha haklý çýkarýyor. (Söz konusu yazýya aþaðýdaki linkten eriþmek mümkündür:

http://www.zmo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=16902&tipi=5&sube=0) 

Bilimsel bir çalýþma, aynýlarýn ve ayrýlarýn gruplanacaðý bir sýnýflamaya sýklýkla baþvurur. Bilimi rehber edinmek durumunda olan Bakanlýðýn ayný yöntemi çýkardýðý yönetmeliklerde de esas almasý beklenirken, böyle bir dikkatin olmadýðý görülmektedir. Ayný konuyu veya alaný düzenlemek için farklý yönetmelikler hazýrlanmýþtýr. Bir baþarý gibi sunulan çýkarýlan yönetmelik sayýsý, bu nedenle bir baþarýnýn deðil kaosun göstergesidir. Bakanlýk bürokrasisi, sentez yaparak ayný konularý birleþtirmek yerine, iþin kolayýna kaçmýþ, parçalardan bütünü oluþturma yoluna gitmemiþtir.

5996 sayýlý Kanun; 5393 sayýlý Belediye Kanunu, 1380 sayýlý Su Ürünleri Kanunu, 1262 sayýlý Ýspençiyari ve Týbbî Müstahzarlar Kanunu, 5199 sayýlý Hayvanlarý Koruma Kanunu ile 6343 sayýlý Veteriner Hekimliði Mesleðinin Ýcrasýna, Türk Veteriner Hekimler Birliði ile Odalarýnýn Teþekkül Tarzýna ve Göreceði Ýþlere Dair Kanununun bazý maddelerinde deðiþiklik yapmýþtýr. Deðiþiklik yapýlan bu kanunlar dýþýnda daha önemli olarak; 5179 sayýlý Gýdalarýn Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Deðiþtirilerek Kabulü Hakkýnda Kanun, 3285 sayýlý Hayvan Saðlýðý ve Zabýtasý Kanunu, 6968 sayýlý Ziraî Mücadele ve Ziraî Karantina Kanunu, 1734 sayýlý Yem Kanunu ve 4631 sayýlý Hayvan Islahý Kanunu olmak üzere beþ adet kanun yürürlükten kaldýrýlmýþtýr. Kanunun hazýrlýk ve görüþme süreçlerinde tarýmla ilgili düzenlemelerin bir arada olmasýnýn amaçlandýðý sýklýkla vurgulanmýþtýr. Kanunun çýkarýlmasý sýrasýnda gösterilen bu yaklaþýmýn, kanunun uygulanmasýný gösterir yönetmeliklerde göz önüne alýnmamýþ olmasýný anlamak zordur.

Çok sayýda yönetmelik çýkarýlmýþ olmasý uygulamada sorunlarý da beraberinde getirecektir. Olaylara daha makro düzeyde bakmasý gereken Bakanlýk merkez teþkilatýndaki her birim kendi hazýrladýðý düzenleme ve uygulamasýna odaklanacak, bu düzenlemenin ilgili olduðu düzenlemelerle olan iliþkisini kurmayacaktýr. Bakanlýk teþkilatýný bir huniye ve Bakanlýk merkez teþkilatýný da huninin aðzýna benzetirsek, huninin aðzýndan geçen yönetmelikler, huninin ucu olan taþradaki il ve ilçe örgütlerinde hepsi bir araya gelecektir. Merkezin uzaðýnda, ancak uygulamanýn merkezinde olan taþra teþkilatý büyük bir mevzuat karýþýklýðý ile karþý karþýya kalacaktýr.   

Elli maddeden oluþan bir kanundan, madde baþýna þimdiden iki yönetmelik çýkarýlmýþ olmasýnýn garipliði ortadadýr. Bu yönetmeliklerin birbirleri ile ilintisinin ve içeriðinin bilinmesinden vazgeçtik, isimlerinin bile bilinmesi mümkün deðildir. Her yeni yapýlanmada balýk hafýzasýna dönüþen kurumsal bir hafýzanýn olduðu göz önüne alýnacak olursa, yakýn bir zamanda yeni yapýlacak düzenlemeler nedeniyle ortaya karmaþa çýkacaðýný söylemek için kâin olunmasý gerekmemektedir.           

Akraba yönetmelikler

Bakanlýk tarafýndan 5996 sayýlý Kanun kapsamýnda yayýmlanan yönetmeliklere iliþkin isim bazýnda bile yapýlacak bir incelemede, akla gelen ilk soru, bu yönetmeliklerin niçin birleþtirilmediði olacaktýr. Aþaðýda bu kapsamda yönetmeliklerin isimleri üzerinden yapýlan gruplamalar yer almaktadýr. Ýncelemenin içerik esas alýnarak yapýlmasý durumunda, bir araya getirilmesi gereken yönetmeliklerin çok daha fazla olacaðý konusunda hiçbir þüphemiz bulunmamaktadýr.

Çizelgede yer alan yönetmeliklerden Atlarýn Enfeksiyöz Anemisi Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði, Þarbon Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði, Ruam Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði ve Durin Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliðine iliþkin yapýlacak bir incelemede, her biri 11-14 arasýnda deðiþen maddeden oluþan bu yönetmeliklerin Hastalýk tespit edilmesi halinde alýnacak önlemler baþlýðýný taþýyan 7 nci ve Karantinanýn/kordonun kaldýrýlmasý baþlýklý 9 uncu maddesi dýþýndaki tüm maddelerinin nerede ise ayný olduðu görülecektir. (Karþýlaþtýrma için bakýnýz Ek-1)

 Ayný þekilde Sýðýr Cinsi Hayvanlarýn Tanýmlanmasý, Tescili ve Ýzlenmesi Yönetmeliði ile Koyun ve Keçi Türü Hayvanlarýn Tanýmlanmasý, Tescili ve Ýzlenmesi Yönetmeliðine iliþkin karþýlaþtýrma için bakýnýz Ek-2

Gýda kodeksi ile ilgili 29 Aralýk 2011 tarihli 2. Mükerrer Resmi Gazete‘de dokuz adet yönetmelik yayýmlanmýþtýr. Yukarýdaki çizelgede yönetmeliklerin sonunda parantez içinde verilen rakamlar, yönetmelikteki madde sayýsýný göstermektedir. Her yönetmeliðin sadece amaç, dayanak, yürütme ve yürürlük gibi 4 maddesinin ayný olduðu bile göz önüne alýnsa, Bakanlýðýn yönetmelik çýkarma gayreti (!) daha iyi anlaþýlabilecektir.

14 maddeden oluþan Bal Arýlarýnýn Amerikan Yavru Çürüklüðü Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði ve 11 maddeden oluþan Bal Arýlarýnýn Küçük Kovan Kurdu ile Tropileaps Akarý Hastalýðýna Karþý Korunma ve Mücadele Yönetmeliði incelendiðinde,  her iki yönetmeliðin Bal Arýlarý ile ilgili Yönetmeliðin  Temel Petek Üretim Yerleri, Teþhis Yöntemleri ile Teþhis Kýlavuzu baþlýklý dördüncü bölümü dýþýndaki diðer maddelerinin tamamýna yakýn denebilecek, çok büyük kýsmýnýn ayný olduðu görülecektir. Arýcýlýk Yönetmeliði 21, Bombus Arýsý Yönetmeliði ise 14 maddeden oluþmaktadýr. (Karþýlaþtýrma için bakýnýz Ek-3)

Parantez içindeki sayýlar, yönetmelikteki madde sayýsýný göstermektedir.